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浅谈行政许可的注销
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行政许可法第七十条规定了六种情形下，行政机关应当依法办理有关行政许可注销手续。就如何办理有关行政许可注销手续，有不同观点。一种观点认为，行政许可法第七十条规定的注销，仍然应当依照公司法、企业法人登记管理条例等现有法律法规规定，由企业自己清算后，主动到登记许可机关办理注销手续；另一种观点认为，第七十条规定的注销，是现有实体法所规定企业主动注销以外的其他类型的注销，是由行政许可机关主动办理注销手续。笔者赞成后一种观点。当前，行政许可注销很不规范，造成名存实亡的经济主体大量充斥市场，增加了市场交易风险，带来社会信用危机。
一、注销因行政许可种类和事由具有不同意义
行政许可可分为５种，一是从事特定活动的许可；二是赋予特定权利的许可；三是获得资格资质的许可；四是对相关物品检测、检验和检疫审定；五是确定主体资格的登记。主体资格的许可被注销，意味着主体资格的消亡，必然伴随主体债权债务的转移、清算、丧失等问题。只有在这些问题理清或责任明确后，才可以办理注销手续。而其他非主体资格许可的注销，仅代表特定活动或资格的终止，主体资格并不消失。
现行我国企业的注册登记，登记时同时核准了企业的经营和主体两种资格。在登记阶段并没有把主体资格登记和经营资格登记分开，但是在注销过程中，由于注销事由不同，经营资格与主体的消失可能出现不同步的情况。当企业在经营期内主动申请注销登记，经营和主体资格同时消亡；当企业被吊销营业执照，经营资格被取消，不得继续从事经营活动，而主体资格仍然存在，之后办理注销手续，才宣告主体资格的消亡；当企业经营期满后，经营资格自动消失，办理注销，仅代表主体资格的消亡。
二、行政许可注销应当有不同形式和程序
（一）非主体资格许可的注销，由于不涉及主体资格的消亡，程序简单，易于操作。当行政许可法第七十条规定的六种情形出现后，可由许可机关直接办理注销手续，收回许可凭证，并向社会公告。例如，保险法规定保险公司依法终止其业务活动，应当注销其经营保险业务许可证等。
（二）主体资格许可注销，情况复杂，程序繁琐，应区别操作。首先可以把主体资格的注销分为主动注销和强制注销。主动注销是由企业、投资人或清算组织自愿向行政许可机关提出申请，在完成清算责任后，提交清算报告，办理注销登记手续。强制注销是在没有当事人申请的情况下，由行政许可机关依据行政许可法第七十条的规定，直接办理注销手续。
１．主动注销。公司法、个人独资企业法等有关法律、法规已经有明确规定。基本需要经过通知和公告通知债权人、组织清算、向行政许可机关提出申请、核准、收回许可凭证、公告注销事项等程序。
２．强制注销。据统计，正常主动申办注销手续的企业仅相当被吊销企业数量的三分之一，大量市场主体在终止后不清算，不办理注销手续。目前，法律对市场主体强制注销的组织者、时限、程序等均没有明确规定。完善市场退出机制，保护市场交易安全，有必要严格退出条件和责任，规范强制注销行为。笔者在这里大胆地设想一下强制注销的程序，希望能抛砖引玉。
首先，应当明确注销后原主体债权债务由谁承接，无法直接承接的应当明确谁负有清算责任，找到责任主体，由责任主体承担强制注销的后果。强制注销的适用条件：一是出现依法应当终止的情况。二是主体在法定期限内没有组织清算。期限规定应当合理，要求在合理期限内，完成清算组成立，发布清算公告，并报许可机关备案。三是投资人负有清算责任，不履行清算责任应当承接强制注销后原主体的债权债务。
（１）个体工商户，属于自然人主体。个体工商户营业执照仅代表自然人的经营资格，没有赋予自然人新的经营主体资格，因此，在注销个体工商户时，可以视为主体资格没有消亡（自然人主体），只是取消了经营资格。可由行政许可机关直接办理注销手续，收回营业执照，公告注销，指明户主。
（２）个人独资企业、个人合伙企业，属于其他经济组织。由于不具有独立的法人资格，对企业债务由投资人或合伙人承担无限清偿责任，企业债权债务可以由投资人或合伙人承接。强制注销程序，由行政许可机关直接办理注销手续，收回营业执照，公告注销，并指明债权债务由投资人或合伙人承接。
（３）分支机构，隶属于企业法人、个人独资企业。强制注销后，其债权债务可由所隶属企业承接，并组织清算。
（４）企业法人，法人以其全部财产对其债务承担全部责任，法人的投资人以出资额为限承担有限责任。
法人的有限责任并非绝对，当法人的投资人或股东恶意利用法人独立人格和有限责任去侵害债权人利益时，得适用“揭开法人面纱”原则，直接追索投资人或股东的无限责任。股东和投资人在登记注册时，负有缴付出资的责任；在经营活动终止后，负有组织清算的责任。不履行清算责任，使企业法人财产流失、贬值、账目缺失，给企业债权人造成经济损失的，应当直接向股东和投资人追索。
企业法人强制注销程序：以投资人或股东没有履行清算责任为前提，由行政许可机关发布责令限期清算公告，在规定期限内没有启动清算程序的，作出强制注销决定书，公告注销。注销决定书和注销公告载明：投资人或股东无不可抗力情况下，没有组织清算，承担注销后原法人的债权债务责任。
另外，行政许可法第七十条规定的行政机关办理行政许可注销手续，规范的是行政许可机关的责任，没有约束投资人的权利，也没有附加投资人的义务，因此具有溯及力，行政许可法实施后可以对以前的行为进行注销。其中强制注销还应当告知有关利害关系人行政复议权和行政诉讼权。
http://www.yxny155.net/yxfzw/show.asp?id=64撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则信息来源：国务院法制办公室 阅读次数：310 发布日期：2005-6-30编者按：今年5月国务院法制办公室根据一些地方和部门的询问，并商全国人大常委会法工委国家法行政法室意见，起草了《撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》。现刊登如下，请各地认真学习，遵照执行。
一、关于撤回行政许可的适用规则
撤回行政许可适用于行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。适用前提是相对人取得行政许可合法。适用情形包括：（一）行政许可依据的法律法规规章修改或废止；（二）行政许可依据的客观情况发生重大变化。
撤回行政许可，行政机关应当作出书面决定，说明撤回行政许可的法律依据或者事实基础。撤回行政许可对公民、法人或其他组织造成财产损失的，作出撤回行政许可决定的行政机关应当依法予以补偿。
二、关于撤销行政许可的适用规则
撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。适用情形包括：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定；（二）行政机关及其工作人员超越法定职权作出准予行政许可决定；（三）行政机关违反法定程序作出准予行政许可决定；（四）申请人不具备申请资格或者不符合法定条件；（五）申请人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可；（六）依法可以撤销行政许可的其他情形。
撤销行政许可，行政机关应当作出书面决定，并告知被许可人撤销行政许可的法律依据和事实基础。撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，行政机关不得撤销；撤销行政许可损害被许可人的合法权益的，除被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的外，行政机关应当依法给予赔偿。
三、关于吊销行政许可的适用规则
吊销行政许可适用于被许可人取得行政许可后有严重违法行为的情形。适用前提是被许可人取得行政许可后有严重违法行为。
吊销行政许可，只能由法律、法规设定。行政机关作出吊销行政许可的决定前，应当告知被处罚人有要求听证的权利，被处罚人要求听证的，行政机关应当组织听证。
四、关于注销行政许可的适用规则
注销行政许可适用于特定客观事实的出现、行政许可失效的情形。适用前提是特定客观事实的出现，与被许可人取得行政许可是否合法无关。适用情形包括：（一）行政许可有效期限届满未延续；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力；（三）法人或者其他组织依法终止；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
注销行政许可，行政机关应当说明理由，收回行政许可证件或者予公告。历史上的今天：
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——著名行政法专家邹荣撰文评说“民告官”
剑鸣视点按语：上海黄浦法院审理的一起“民告官”案，引发了10多家媒体的纷纷关注，相继予以报道。黄浦法院一审判决以后，原告提起上诉。正在上海二中院审理期间，近日，著名行政法专家、华东政法学院行政法副教授邹荣撰文评说这起众人关注的“民告官”案，从法律上阐述了一审判决的“于法无据”。现转帖邹荣副教授的文章《于法无据的行政处罚》，供法律界、新闻界以及关心此案的广大网友参考。
于法无据的行政处罚
邹 荣
去年，一例劳动行政部门因注销一家政服务社的非正规就业劳动组织证书的案件，成为“民告官”的焦点所在，在上海引起极大反响。人们注意到，一些部门对社会弱势群体随心所欲的处罚和制裁已到了完全无视法律法规的地步，严重干扰了依法行政的秩序，破坏了市场经济的公平竞争原则，损害了社会公众尤其是弱势群体的根本利益。而在本案中，也反映了某些机关对法律的任意解释。
这起“民告官”案的主角是上海梅陇社区家政服务社，在市劳动和社会保障局对它进行的2004年检中被认为不合格，注销了其证书。
有意思的是，被告在前年曾“收回”了原告的证书。原告在诉“收回”一案时，法院认定被告在作出行政决定前，先行“收回”了证书，这样的程序是不当的，于法无据，故判决予以撤销。但一审法院在判令被告程序违法的同时，又要求被告重新作出行政行为。
在这一过程中，起码有三个方面的法律问题值得讨论：
第一，在年检中认为不合格从而将证书予以注销的行为是否行政处罚？要不要适用行政处罚法？
行政处罚本质特征是行政机关对违反法律的公民、法人或其他组织给予制裁的行为。显然处罚的原因是违法，而方式是剥夺违法者的权利或对违法者科处义务。行政机关的行政行为的法律属性，不取决于行政机关给这一行为起一个什么名称，而是要看法律对某个行为设定的要件，只要符合法律规定的某一行为的要件，就属于这一行为。本案要件中，被告以原告年检不合格为由“注销”了原告合法取得的证书，完全符合行政处罚的特点，是不折不扣的处罚行为。不能因为行政处罚法中没有规定“注销”行为，“注销”就不是行政处罚行为。如果是因为许可证到期加以“注销”，则是行政许可证的失效。而本案中被告“注销”的理由是年检不合格，也就是不符合法律规定的条件，后果是使原告获得的权利丧失，这种行为不是处罚行为，还有什么行为是处罚行为呢？因此，被告在本案中实施的“注销”行为，是对许可证的吊销，应当适用行政处罚法。由于被告没有经过处罚法规定的听证程序，这是一个明显的违反法定程序的行为，法院应当依法予以撤销。
第二，年检是一个什么性质的法律行为？
在《行政许可法》中，并没有规定行政机关颁发许可证后，可以进行一年一度的检查，更没有赋予行政机关在许可证没有到期的情况下，予以注销。当然，如果其他特别法规定了这样的措施，行政机关可以依法实施。但是，本案中被告的“注销”行为依据的却是《上海市劳动和社会保障局（2003）34号〈关于印发〈关于规范非正规就业劳动组织管理的若干意见〉的通知〉(简称34号文)，认为原告的行为违反了该“红头文件”的有关规定，应当受到行政处罚。但是《行政处罚法》法律解释明确规定：行政规章以下的规范性文件不得设定行政处罚事项。如果设定的，因超越职权而无效。然而在34号文里已经设定的吊销、注销等处罚条例完全是与《行政处罚法》的法律条款相背的，该“红头文件”就无权设定这样的行政处罚。因此，一审法院仅根据违反上位法的“红头文件”进行审理，显然缺乏法律依据。其实，在行政许可法生效后，这样一些没有法律根据的对许可证进行管理的规定应当予以废除，这是一个最基本的法律适用原理。遗憾的是，这样一个早该废除的文件却成了法院的审理依据。
第三，本案还暴露出我国行政诉讼制度的一大缺陷，即尚未建立起“一事不再理”的原则。
行政机关的行政行为被法院撤销后，其效力已经消灭，当事人的权利就应当得到恢复。但是，如果行政机关败诉后，可以对已经处理过的事务又一次进行处理，这样的行政诉讼对于保护公民权利有什么价值和意义？岂不成了行政行为的矫正器？
以当今社会“民告官”案件中原告一方的艰难诉讼，先胜后败——这样的结局已早被许多人认为是在意料之中。一审法院就同一个证书是否应该返还的案件前后作出截然相反的判决，确实暴露了其对于《行政诉讼法》和《行政处罚法》认识的淡漠和疏离，这是无法令人信服的。在强大的公权力面前，个人往往处于弱势地位，怎样才能促使行政机关慎重地、合法地行使自己手中的权力，制止违法行政行为的发生，从而真正地保护行政相对人的合法权利，确实应该在司法审理的实践中引起足够的重视。
（本文作者系华东政法学院行政法副教授）
(一)行政许可有效期届满未延续的；
(二)赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；
(三)法人或者其他组织依法终止的；
(四)行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；
(五)因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；
(六)法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。